“制定一部完善的《反價格壟斷規定》，將大大增強《反壟斷法》有關部分的操作性，使得這部關乎老百姓切身利益的‘經濟憲法’可以落到實處。”接受中國青年報記者采訪時，中國價格學會副會長、國家發改委價格司原司長戴冠來說。

    8月12日，國家發改委發布《反價格壟斷規定（征求意見稿）》，公開征求公眾意見。該稿對價格壟斷協議、濫用市場支配地位以及行政機關、有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，在價格方面排除、限制競爭的行為，給予了明確的界定和詳細的規制。

    國務院反壟斷委員會，是法定的反壟斷組織領導機構；具體承擔反壟斷執法任務的機構，則包括商務部、國家發改委、國家工商總局等多個部門。

    戴冠來表示，由于《反壟斷法》比較原則，很多規定顯得“粗線條”，直接落實比較困難，因此需要國務院制定法規、執法部門制定規章，以指導實施。根據分工，國家發改委主要承擔起草《反價格壟斷規定》的工作。

    《反壟斷法》于2008年8月1日正式開始實施，國家發改委同時啟動了《反價格壟斷規定》的起草。作為權威價格專家，戴冠來參與了征求意見稿的起草工作。

    “這次也在一定程度上吸收了過去6年價格執法的經驗，并非憑空起高樓。”戴冠來說，2003年國家發改委即依據《價格法》制定《制止價格壟斷行為暫行規定》，6年來已據此查處多起價格壟斷案。

    “成品油”是否適用反價格壟斷規定

    “最近有一種說法——成品油市場不適用反價格壟斷規定，我不贊成。”戴冠來表示。

    國家發改委發布《反價格壟斷規定（征求意見稿）》次日，即有石化業人士接受媒體采訪稱，“目前油價基本由國家管制，因此很大程度上不適用該規定”。

    持這種看法的人士，援引的是《反壟斷法》第七條：國有經濟占控制地位的、關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。

    此外，在界定價格壟斷協議和濫用市場支配地位時，都建立在市場競爭的基礎上，上述人士認為，這意味著《反壟斷法》有關反價格壟斷的規定，主要針對競爭行業里的市場化價格壟斷行為。由政府制定價格、帶自然壟斷性質的行業和市場并不受法律約束。

    如果此說成立，依此類推，老百姓十分關注的水、電、氣等政府管制的公用事業價格和郵電通信、鐵路、航空等服務價格，將都不適用《反價格壟斷規定》。

    “的確，從《反壟斷法》的規定來看，政府制定的價格是否在其調整范圍內，法律本身并未明確規定，但并不意味著成品油這樣的市場就不適用《反壟斷價格規定》。”戴冠來說。

    政府制定價格包括兩種，一為政府定價，一為政府指導價格。比如成品油市場，盡管國家發改委規定成品油價，但只是一個指導價，實際售價可圍繞一定區間浮動。留出一定浮動區間，能在一定程度上促進企業競爭，令消費者受益。

    戴冠來指出，如果兩大石油企業串通起來，達成價格壟斷協議，一致維持浮動區間內的某一價格，自然就觸犯了《反價格壟斷規定》。所謂價格壟斷協議，是指兩個以上經營者以書面或者口頭形式達成的，在價格方面排除、限制競爭的協議、決定，或者其他協同行為。達成價格壟斷協議，是三種主要價格壟斷行為之一。

    “不光是成品油市場，包括機票等政府實行指導價的行業和市場，都可能存有類似情況，也都應該適用《反價格壟斷規定》。”戴冠來說。一個典型案例是，今年5月初，國家發改委開始介入調查中航信涉嫌操縱機票漲價案。

    事實上，《反壟斷法》第七條同時也規定，國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。

    但對于這條規定，《反價格壟斷規定（征求意見稿）》并未過多涉及。戴冠來認為，應該進一步詳細說明相關違法行為及其法律責任，增強執法中的可操作性。

    政府制定價格的行業引爭議

    “水、電、煤氣、成品油、通信網絡，如果這些跟老百姓關系最密切的產品和服務的價格，都不能受到法律的約束，將是《反壟斷法》的悲哀。”中國社科院法學所經濟法室主任王曉曄研究員說。她是《反壟斷法》立法的重要參與者，發改委在起草《反價格壟斷規定（征求意見稿）》過程中也多次征求她的意見。

    對于由政府制定價格的產品和服務，《反壟斷法》立法過程中有兩種截然不同的意見。一種意見認為，所有價格行為不分性質，都應受到法律調整；另一種意見認為，由政府制定價格的產品和服務，一般應不在法律調整范圍內。而最終形成的《反壟斷法》第七條，是對這兩種意見的折衷。

    在王曉曄看來，水、電、氣等價格固然由政府制定價格，但在定價的過程中，企業對成本、利潤等作評估后，上報價格至發改委批準備案，企業實際擁有相當大的主動權。比如最近各地爭相提高自來水價，理由是供水成本太高導致虧損。但有關報道也顯示，供水企業實際上存在經營管理不善、人力資源成本過高等問題。

    現行《價格法》對政府指導價、政府定價作出了具體規定，并要求通過“聽證”程序聽取公眾意見。但由于信息不對稱等原因，處于弱勢地位的公眾，對處于壟斷地位的公用事業的價格基本沒有話語權。正因為如此，價格聽證會被戲稱為“漲價會”。

    王曉曄認為，《價格法》對政府指導價、政府定價約束作用不大，凸顯出通過《反壟斷法》對其進行規制的必要性。“如果管不了這些跟老百姓利益密切相關的價格，《反壟斷法》的執行效果將大打折扣。”她說。

    盡管很多學者都發出類似呼吁，但由于法律對此并未明確，學者們也承認，可能執行起來非常困難，期望值不能太高。“全國人大常委會在立法的過程中對此都有所回避，國務院恐怕也不容易解決。”一位曾參與立法的專家說。

    戴冠來認為，《反壟斷法》雖對政府制定的價格未作出明確規定，但重點強調相關經營企業“不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益 ”。比如，電價由政府定價，但電表并非政府定價。如果電力公司利用其控制地位，強制要求居民購買某種品牌的電表并規定價格，則涉嫌違反反價格壟斷規定。

    反價格壟斷別讓百姓失望

    值得注意的是，《反價格壟斷規定》禁止行業協會通過各種方式固定或者變更價格，為經營者達成價格壟斷協議提供便利條件等。

    事實上，在方便面集體漲價之前的多起價格案件中，都能看到行業協會起的作用。比如1998年，中國農機協會農用運輸車分會召集有關企業提出“行業自律價”，并向社會承諾自當年7月24日起執行三輪農用運輸車市場銷售最低限價，強制農用車生產企業執行。由于《價格法》中沒有針對行業協會的條款，當時只是以行政手段加以限制。

    據悉，2008年通脹的背景下，各省市查處幾十起價格壟斷案件，都與行業協會有關，涉及洗浴、洗車、理發、餐飲、車輛修理等多個行業。“由于《反壟斷法》實施時間尚短，很多人對這部法律還不太熟悉，一些違法行為明目張膽。隨著法律的實施，很多違法行為可能轉入地下，變得越來越隱蔽。”戴冠來說。讓王曉曄欣慰的是，“反價格壟斷規定”對“行政壟斷”在價格方面排除、限制競爭的行為給予了明確的界定和詳細的規制。包括不得對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準、規定歧視性價格等。

    不僅行政機關，包括法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，也不得濫用行政權力，強制經營者實施各類價格壟斷行為。常見的情況是，在地方政府擁有定價權的領域，對外地商品定高價，對本地商品定低價，以保護本地商品的競爭力。

    “現實中，單純的經濟壟斷相對較少，實際多數壟斷價格行為背后都有行政權力的影子。”王曉曄說。《反壟斷法》立法過程中，她是將行政壟斷寫入法律的堅定支持者。盡管很多人反對，認為《反壟斷法》應將目標集中在經濟壟斷，而不應包括行政壟斷。反對人士認為，行政壟斷本質上是由轉軌時期政治經濟體制的過渡性造成的，只有通過行政體制改革甚至整個政治體制改革才能真正解決。

    王曉曄對此并不認同。“法律的功能不僅是維護現狀，還需擔負起推動體制轉型的責任。如果不對行政壟斷作出限制性規定，怎么能判定其違法，怎么能推動體制改革？”

    她希望，反行政壟斷的相關條款能得到進一步細化，提高可操作性，在操作中日積月累，最后推動和加速體制改革。“立法對體制轉型的影響是一個漸進的過程，其意義將隨著時間的推移越來越清晰地體現出來。”

    不過，王曉曄表示，相對于立法，她更關注的是執法。《反壟斷法》自去年8月1日施行，到現在一起案件都未處理。今年5月初，國家發改委開始介入調查中航信涉嫌操縱機票漲價案，迄今尚未有結果。“為什么這么長時間都沒有結果？即便調查困難，是否可以向公眾通報一下調查的進展？”她說。

    王曉曄表示，如果制定出來的法律只停留在紙面上，無異于一紙空文。“公眾對《反壟斷法》的實施期望特別高，希望各執法部門切實負起責任，有所作為，別讓老百姓失望。”她說。

來源：中國化工報