11月29日，國家發改委以2007年第80號公告的形式公布了《煤炭產業政策》。這是全國第一次出臺煤炭產業政策，該政策將加速煤炭行業的集中速度。云南煤炭學會專家楊威立表示，對云南來說，《煤炭產業政策》提高了產業準入門檻，特別是關于改擴建以及新建礦井的準入提高，將給云南未來的電煤供應帶來很大困難。在此影響下，尤其是明年的電煤供應，將面臨非常大的挑戰。更大的挑戰是，在煤炭資源整合中，如何協調相關利益?

　　煤炭產業新政關于“新建、改擴建礦井規模不得低于15萬噸/年”的規定，使得宣威原來申報的49個改擴建項目只有2個達標，一直以來“小煤保大電”的云南90%以上的煤礦改擴建將受限……

　　思路：加速資源向大企業集中

　　《煤炭產業政策》包括10章，共50條，分別從發展目標、產業布局、產業準入、產業組織、產業技術、安全生產、貿易與運輸、節約利用

　　在《煤炭產業政策》中，有這樣的文字：“鼓勵以現有大型煤炭企業為核心,打破地域、行業和所有制界限,以資源、資產為紐帶,通過強強聯合和兼并、重組中小型煤礦，發展大型煤炭企業集團。鼓勵發展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經營的具有國際競爭力的大型企業集團。”對眾多的中小煤礦，國家發改委也有整合資源的意思。《煤炭產業政策》明確鼓勵：“中小型煤礦整合資源、聯合改造，實行集約化經營。”

　　《煤炭產業政策》規劃在全國將形成神東、晉北、晉中、晉東、陜北、云貴、蒙東(東北)、寧東等13個大型煤炭基地的規劃。而國家發改委原則規定，在大型煤炭基地內,一個礦區原則上由一個主體開發,一個主體可以開發多個礦區。

　　在采用鼓勵政策的同時，《煤炭產業政策》出臺了具體的限制政策和禁止政策，以加快煤炭產業的整合速度：取締非法煤礦，關閉布局不合理、不符合產業政策、不具備安全生產條件、亂采濫挖破壞資源、污染環境和造成嚴重水土流失的煤礦。

　　國家發改委還提高了煤炭行業的準入門檻。《煤炭產業政策》要求，開辦煤礦或者從事煤炭和煤層氣資源勘察，應當具備相應資質,并符合法律、法規規定的其他條件。煤礦資源回收率必須達到國家規定標準,安全生產裝備及環境保護措施必須符合法律法規的規定。

　　各省的煤炭資源開采門檻也被提高，山西、內蒙古、陜西等省(區)新建、改擴建礦井規模不低于120萬噸/年。重慶、四川、貴州、云南等省(市)新建、改擴建礦井規模不低于15萬噸/年。福建、江西、湖北、湖南、廣西等省(區)新建、改擴建礦井規模不低于9萬噸/年。其他地區新建、改擴建礦井規模不低于30萬噸/年。

　　有業內人士表示，盡管這是全國首個煤炭產業政策，但該政策并非無根之水。2005年6月，國務院發布了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，該意見一共28條，是《煤炭產業政策》的綱領性文件。而更早的源頭出現在2002年初，當時國家發改委向國務院報送的《關于當前煤炭工業形勢分析和建議的報告》中，就提出了未來煤炭供需可能出現缺口問題以及解決辦法的建議。

　　《煤炭產業政策》延續了國務院《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》的精神。加速煤炭行業資源集中，支持大型煤企的基本原則，也可以在《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》中找到藍本。該意見的目標是：從2005年起，用3～5年時間，建立規范的煤炭資源開發秩序，大型煤炭基地建設初見成效，形成若干個億噸級生產能力的大型煤炭企業和企業集團。其原則大致有2條：第一，加快現代化大型煤炭基地建設，培育大型煤炭企業和企業集團，促進中小型煤礦重組聯合改造。第二，繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦。

　　中國煤炭運銷協會副理事長武承厚表示：“《煤炭產業政策》的出臺對中國的煤炭行業是一個好事，將進一步提高煤炭行業的集中度，提高煤炭企業的話語權和左右市場的能力，對于我國的能源穩定是十分有利的。”

　　電煤：供應形勢雪上加霜

　　《煤炭產業政策》又會對云南有什么影響呢?云南省煤炭學會秘書長陳秉昌告訴《云南電力報》，《煤炭產業政策》中關于環境保護、生產技術、勞動者保護、運輸等方面的規定將對云南煤炭行業有好處。

　　從事20余年電煤研究的云南省煤炭學會專家楊威立告訴記者，《煤炭產業政策》對云南電煤供應影響很大，主要是規定了云南省新建、改擴建礦井規模不低于15萬噸/年，這一規定將加劇電煤供應困難。受資源限制，云南的絕大部分礦井產能多在9萬噸以下，因此，這樣的規定很難實施。

　　云南煤炭資源豐富，已探明的煤炭儲量有263.49億噸，位居全國第八位，在南方，僅次于貴州居第二位。云南是怎樣缺煤的?云南煤炭資源總量雖多但分布不均，其中87.6%集中在曲靖、昭通、紅河三州市。

　　云南煤礦的特點是小而多，煤炭的總體供應可以用“小馬拉大車”來形容。目前，云南有各類煤礦1319對，其中15萬噸/年以上的礦井只占5%，其產量只占全省年產量的30%。

　　國家以壓產為核心思想，在去年、今年不斷出臺措施減少各省煤炭產量。去年8、9、10月，國家發改委對各省2007年的煤炭生產能力進行了核定，云南只獲得7099萬噸產能，比2006年云南7339萬噸的實際產量還低。同時進行的還有關井。國家有關部門規定，云南省按照19.5%的比例關閉部分礦井，僅去年、今年，云南所關閉的礦井就有333對，影響的產能達到1000萬噸。煤化工等行業可以通過產品漲價等手段消化成本，但是發電企業受到電價為“計劃價”的制約，而難以承受日益高漲的煤價。

　　因此，云南電煤供應受到巨大影響。根據12月5日火電廠上報云南電網公司的情況，云南三大主力火電廠的存煤一共只有17萬噸，宣威電廠和滇東電廠的存煤各有4萬噸，連上底層煤只夠用1天，曲靖電廠的存煤也只有9萬噸。在火電以大方式運行的12月份，其危急程度可以想像。

　　根據專家以及云南省經委的判斷，云南缺煤的情況將持續到“十一五”末，而最嚴重的困難將出現在明年。國家發改委已經批準，明年，滇東電廠二期——雨旺電廠可以投產2臺60萬機組，而與之配套的雨旺煤礦還沒有開工。

　　楊威立表示，在整個“十一五”期間，電煤供應最艱難的時刻應該在2008年，其困難程度可能將超過今冬明春。根據測算，2008年，云南省電煤需求總量將達3129萬～3357萬噸，預計可供2612萬噸，缺口達518萬～745萬噸，影響發電量89.6億~119.0億千瓦時。云南正在采取增加煤炭供應來解決這一問題，其中就有加快對新建、改擴建礦井的審批。而《煤炭產業政策》中關于云南省新建、改擴建礦井規模不低于15萬噸/年的規定將讓云南電煤供應雪上加霜。

　　云南的資源情況已經決定，要新建年產30萬的煤礦十分困難，因此，云南有關部門把加快審批改擴建煤礦作為解決電煤供應的重要措施，在《煤炭產業政策》出臺之前，云南省擴建煤礦的標準是年產9萬噸。

　　宣威是云南最大的電煤生產縣，但是這里的大部分礦井產能都在9萬噸/年以下，更多的是一些產能3萬噸/年的小煤礦。為了擴大生產規模，當地不少煤炭企都加大了投入，將產能提高到9萬噸/年。

　　就在《煤炭產業政策》出臺前不久，云南有關部門組織專家到宣威對49對申報擴建的礦井進行審核，在所有申報礦井中，只有2個礦井的產能可以達到15萬噸/年，剩下47對煤礦都以9萬噸/年的標準進行擴建。此時，《煤炭產業政策》出臺，改擴建煤礦的準入標準從9萬噸/年提高到15萬噸/年。

　　現在，宣威47個礦是否能擴大產量變得撲朔迷離，該市能不能增加100萬噸煤炭供應也成為一個懸念。惟一可以肯定的是，煤炭企業為擴大產量投入了巨大的資金。根據擴大煤炭產量1噸需要350元的比例計算，一個礦井從3萬噸擴產到9萬噸大約需要2000萬元，盡管沒有確切數據資料說明這47個礦井擴建所投入的資金，但坊間傳聞資金可能達到3億以上。

　　煤炭專家楊威立表示，以前云南省擴建煤礦的標準是年產9萬噸，所依據的是國家的文件。2006年9月，國家安監總局、煤礦安全局、發改委、公安部、監察部、財政部、勞動部、國土資源部、國資委、工商總局、電監會、總工會聯合發文《關于進一步做好煤礦整頓關閉工作的意見》，文中對煤炭資源整合后的礦井規模進行了規定，西南地區不得低于9萬噸/年。而1年零3個月后，《煤炭產業政策》將這一標準提高到15萬噸/年。

　　對此，相關專家均表示，現在云南省還沒有相應手段來規避15萬噸/年的規定，換言之現在沒有辦法來消除該條規定的影響，2008年云南的電煤供應怎么辦，顯得更加棘手。

　　有專家表示，由于煤炭行業缺乏主管單位，在長期的發展過程中，政策也相應缺乏延續性，有必要出臺比較穩定的產業政策。還有煤炭業內人士表示，寄希望能源部成立以后，出臺延續性更強的政策。

　　整合：各方利益不易擺平

　　《煤炭產業政策》明顯支持大型煤炭企業整合資源，但是煤炭行業較早引入了民營經濟，鼓勵整合就意味著一些煤礦的產權要發生變化，對于這種變化各方反應并不一致，在煤礦產權比較復雜的云南省更加明顯。

　　楊威立表示，盡管《煤炭產業政策》規定，在大型煤炭基地內,一個礦區原則上由一個主體開發,一個主體可以開發多個礦區。但云南到目前為止，還沒有哪個礦區是由一個主體開發的。

　　云南煤礦的權屬過于分散。2005年，云南省屬國有煤礦24個、地縣煤礦76個、鄉鎮煤礦1759個，省屬、地縣、鄉鎮煤礦的產量比為21：5：74。加上近年來各地對煤礦進行改制，權屬關系更加復雜。

　　早在2004年9月，云南省政府就出臺過《煤炭資源整合方案》，原則與《煤炭產業政策》幾乎相同，一礦一主一權，即一個礦區(井田)只能由一個主體開發，授予一個探礦權、一個采礦權。方案的目的也與《煤炭產業政策》十分相似，即對主要產煤地區的重點煤炭資源進行優化配置，將優質資源向優勢企業集中。

　　《煤炭資源整合方案》的實施受到一些阻礙，在昆明市尋甸縣的煤礦重組中，就存在這樣的問題。當時的方案就是要形成以云南東源煤業集團、小龍潭礦務局、云南滇東泰煤炭開發有限公司、國投曲靖煤炭開發公司等重點企業為主體的煤炭供應主渠道。同時，整合方案中確定了將先鋒礦區由65萬噸擴建到530萬噸，由東源煤業集團對礦區周邊地方煤礦進行資源整合，為褐煤化工項目打好基礎。

　　先鋒礦區主要出產褐煤，儲量達到2.9億噸，露天煤礦的儲量在1.9億噸。該礦區共有先鋒、松富、且買姑、姚家村、魯支本、郭家山、賈白山7家煤礦，除了先鋒的原設計生產規模為65萬噸以外，其余煤礦的原來設計能力均為3萬噸。

　　按照整合方案的意圖，該礦區應由先鋒煤業公司進行整合，因為先鋒煤業公司為東源公司旗下一員，但是，當地政府讓南磷集團參與整合，實際情況是先鋒煤業公司整合了先鋒、松富、且買姑3家煤礦，重新整合后的規模變成300萬噸/年;其余4家煤礦被南磷收編，整合后規模達到57萬噸/年。造成了一個礦區兩個開發主體的事實。

　　有關專家表示，從國家級和省級層面來說，比較推崇一個礦區一個開發主體，像東源這樣的公司也有動力，但是對當地政府來說，這樣的整合意味著財政收入的減少。如果煤礦被東源這樣的省屬企業整合，那么當地政府不能對煤礦收取規費，規費價格各地不同，但一般不會少于20元/噸。

　　有部分專家表示，從長遠趨勢看，《煤炭產業政策》中一礦區一個主體的方式對整個產業發展有好處，大企業可以做到規模化、正規化生產，也更安全，像東源這樣的煤礦企業每年都可以申請到幾千萬甚至上億的國債資金，用于安全生產。

來源：云南電力新聞網